貳、 國際上政府治理的發展階段
我國政府之中央行政機關的組織架構自1949年至維持8部2會的建置至1970年代持續了廿年之久；但進入1970年代之後，因應政務的需求，國家最高行政機關行政院的所屬部會開始大量成立，但開始擴編之後，過多的組織機關反而不利於政務的推行，例如行政院屬下具有部會地位的委員會便高達21個之多。
因此，政府自1990年代起，行政院就著手規劃進行「政府改革工程」，其目的除了精簡組織以求施政彈性及快速回應外，亦與1980年代歐美各國興起之新公共管理並強調小而美政府有關。新公共管理一般認為起源於1979年英國柴契爾夫人推動的新右派改革(劉坤億，2003)，隨後歐美等國變蔚為風潮開始引進市場力量提昇公共服務品質。這些先進國家所採取的改造行動多集中於經濟市場的自由化和國有產業的民營化、私有化，並引進企業精神來管理國家機關的運作與公共服務的提供。而在1989年世界銀行提出「治理危機」一詞後，各國開始回顧第一階段新公共管理之作為，改良治理革新手段來創造一個有利於私部門投資和效率生產的商業環境。此後，聯合國、經濟合作與發展組織、國際貨幣基金會(IMF) 、 亞洲開發銀行(ADB)等國際性組織也跟著發動治理工程，要求受援助國家與成員國進行以發展為導向的治理革新工程，形塑「善治(Good Governance)」政府。（全球化觀點下的政府治理，廖俊松，2009)。迴異於第一階段的新公共管理途徑是以個別國家為主體所進行的政府改造與重塑，第二階段由國際性組織所發動以發展為導向的「善治工程」途徑充滿著不一樣的治理革新面貌。這種善治工程，雖然對於治理一詞有著各種大異其趣的定義與觀點，但執行手段卻有其一致性，也即是積極促進民間企業與公民社會的活潑發展，並鼓勵制度化政府決策執行過程，納入民間企業與公民社會的聲音與力量，相互整合，以完善國家的制度權力運作與資源配置，達致發展的目標。我們可以聯合國所舉善治的九項特徵來窺其面貌(孫本初、鍾京佑，2005))：
一、參與：在決策制定過程，所有人—無論男性或女性—都應該有意見表達的權利權，無論直接或間接透過合法的中間機構來代言他們的利益。這種廣泛性的參與不但是建立在結社和言論的自由上面，同時也有助於人民建設性參與能力的養成。
二、法規：法律規範應該被公平而公正的執行，特別是有關於人民權利的法律。
三、透明化：透明是建立在自由流通的資訊上面。任何的程序、制度和資訊都應該讓有需要的人可以直接接觸取得，且資訊的提供應該多到有利於人民的理解和監督。
四、回應性：制度和程序的設計應該能夠服務到所有的利害關係人。
五、共識取向：善治應該建立在團體最大利益的基礎上來協調不同個體的利益，在政策和程序上亦然。
六、公平：所有的男性和女性都應該有公平的機會去維持或改善他們的生活福祉。
七、效能及效率：程序和制度的設計應極佳化資源的利用以獲致符合需求的成果。
八、課責：政府決策者、私部門和公民社會組織應對所有公民和利害關係人負責。
九、策略願景：領導者及公民對於善治和人類發展應具有廣泛性的認識和長期性的瞭解，同時也要對於基本的歷史、文化和社會的複雜性有所體會和認知。
而我國的組織改造則以新公共管理為核心，以四化策略來實現「民間可以做的，政府不做;地方政府可以做的，中央政府不做」的組織改造基本精神：
一、去任務化：即「解除管制」，使政府機關不再負有執行部分業務的任務，以節約公共資源。
二、地方化：指將現行中央機關辦理的業務，改由地方政府辦理，使得政策執行更符合地域性及親近性。
三、法人化：即是由原本由政府組織所負責的業務，改以公共法人來辦理， 打破以往政府與民間團體的二分法，使得政府在政策執行上，能更具有彈性，並引進企業經營的精神，使業務推動更為專業、有效。
四、委外化：委外辦理，意指將業務委託民間辦理。各國的政府改革皆把委外列為重要的改革策略，其具體實施方法包括業務外包、民間投資經營、BOT、公營事業民營化等，主要的目的在於提高資源運用的效率。
綜觀近廿年政府改造的步調，可以發現我國在政府治理的演進過程中，前述的第一階段新公共管理以及第二階段的善治都能夠並行，去任務化如「儲運服務業務」、「塑膠工廠、龍崎工廠、榮民製藥廠」、以及「民航局國際機場旅館」；地方化如內政部鑑於管轄紅毛城階段性任務已經完成，因此於92年7月決定將紅毛城古蹟保存區業務予以「地方化」，交由新北市政府管理。法人化乃新公共管理風潮下的產物，為因應公共事務的龐大與複雜性，原本由政府組織負責的公共事務，經執行後，被普遍認為不適合再以政府組織繼續運作，而牽涉的公共層面，又不適合以財團的形式為之，遂有「行政法人」的設置。而法人化在2013年前僅有國立中正文化中心，2014年國家災害防救科技中心亦從財團法人轉為行政法人，其後可能還有國家中山科學研究院，國家運動選手訓練中心將改制為行政法人。委外化則是近十年推行較為徹底之作為，透過委外化，政府得以自競爭規則中挑選具能力且價格合宜支承商以支持政府各項施政推動。
而在善治的推行，我們可以觀察到諸如社區總體營造便是典型的範例。社區總體營造起始於1993年12月，文建會提出施政報告「社區總體營造」之名詞，該詞以「建立社區文化、凝聚社區共識、建構社區生命共同體的概念，來作為一類文化行政的新思維與政策」作為主要目標。主要目的是為了整合「人、文、地、景、產」五大社區發產面向，而產生出來的政策性名詞。社區營造基本上是社區自發的行動，但多數公共議題的處理必須運用公權力或者需要公部門的補助，因此政府為了支持社區營造往往訂有特定的政策，其執行方式與一般政策不同，曾有學者特別主張以「社區協力政策」來加以區別。自1994年文建會提出「社區總體營造」的概念並推動數項補助計畫以來，台灣的社區協力政策逐步由文建會擴展到其他中央部會，如環保署的「生活環境改造計畫」、經濟部的「創造形象商圈計畫」；2002年甚至整合提昇為「挑戰2008──國家發展重點計畫」中的「新故鄉營造計畫」。這些社區營造並非都由政府主導，而是由政府促成，藉由與社區公民的參與，討論，辨析，最終形成大多數住民對於自身所處之人文，地理，環境，歷史的一致認知，再共同型塑未來的發展重點。在此過程中，大多數公民的聲音能被傳播，聽到，以及探討，對照UNDP對於善治的九種特徵，我們可以說社區總體營造是一種善治的樣態。
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