朝向更開放自由的文明社會-談開放資料與國土資訊系統的未來發展

衷嵐焜

摘要

         開放資料是這幾年政府與民間的顯學與熱潮，而開放資料運動的重點將會隨著時間不同而有不同。我們認為，現階段的開放資料重點在於資料，而隨著時間推移，重點則落在開放上，也就是，開放是不可逆的，一旦資料開放了，將會有更多東西開放出來。國土資訊作為一個國家發展的重要基礎建設，自然也是開放資料討論的重點。本文從開放資料的意義談起，再討論空間資訊與非空間資訊在開放議題上的整合問題，導出近廿年對於國土資訊發展的觀察，也就是我國缺乏紮好馬步建立基礎建設的基本功。最後探討如何從開放的國土資訊邁向更開放自由的文明社會。


關鍵詞：開放資料、國土資訊、空間資訊

壹、政府開放資料的意義

         開放資料的積極意義就是：民主、效率、經濟。但台灣從一開始推動開放資料時的重點多放在經濟，反倒忽略了開放資料的意義與戰略價值為何？我們可以試著從自己的地理位置開始思考起：台灣在西邊有製造業與科技業都很強大的中國、北邊有日本和韓國、南邊有積極竄起的東南亞國協，西邊隔了太平洋與美國相對。當這十多年台灣的製造業西進與南進之後，我們也常自詡自己還擁有軟實力。什麼是軟實力？簡單講就是非屬那些重複性、製造性的工作，如管理、領導、創意、文化等等。自由與民主素養也是種軟實力，翻開IMD 2014 World Competitiveness YearBook(2013統計結果)看一下各國的整體排名，台灣從2012年的排名第11退到第13，而前十名的國家其自由與民主素養一般說來比我國低的僅有新加坡、香港、阿拉伯聯合大公國，為什麼這些自由與民主素養咸認為比我國低的國家其總體競爭力排名竟比我國高？原因複雜，但比較明顯可見的理由可能是，這些國家以經濟及政府施政效率換取較低的自由與民主制度。在政體相對專制的國家裡，我們經常看到由國家計畫及力量干預經濟發展以偏斜某種領域藉以抬高其發展的情況非常普遍，而這種偏斜同時間也抑制了其他的發展，如自由與民主素養，而長期在此政體下之人民也普遍接受政府以這種方式發展經濟並抑制民主素養的提升，或願以自由的限制換取，並視自由為混亂與無效率的代名詞。

         民主政體的發展，在近廿年網際網路普遍之後有了與數百年前不太一樣的發展，也就是「開放政府」。但開放政府的運作，必須擁有「自由」(民主政治不代表具有自由，只是民主政體比較容易產生自由)。而開放資料則是開放政府議題下，致力於透明化的一項積極作為。作為一個開放政府，應讓政府資訊資料可以易於查找、取用以及有用，能夠滋養創業精神、創新、以及科研的探索以改善人民的生活以及增加工作機會。

         為什麼說開放資料能夠滋養創業精神並刺激創新？舉一個小例子，這要從數十年前美國開放了氣象資料以及全球定位系統資料開始談起。從開放那時候起，美國的企業家和發明家便開始使用這些資源建立了導航系統、氣象廣播與預警系統、適地性服務應用、精準農業，以及其他的應用，這些無數的應用直接間接地改善了美國人的生活並引領經濟成長以及創造就業機會。而在近幾年，上萬個跨不同領域的政府資料資源如健康、醫藥、教育、能源、公共安全、全球發展以及財務資料都以機器可讀的方式免費地公開到data.gov。企業家與發明家也因為這些資料發展了不計其數有用的新產品以及商業模式，更重要的是，在這過程中亦創造了就業機會，創業者利用別人已經完成的知識與作品加上自己的努力不斷地產生新的服務與產品。為了持續讓政府開放資料能夠增加就業機會、提升政府效能，以及增進社會公益，政府資料的原則必須是開放且能夠機器可讀的，政府資料應該在其生命週期中當作一個智慧資產來提升它的交互操作性以及開放性，以及盡可能地在法律基礎下允許使用以確保資料能夠簡單查找、取得及使用。

         開放資料在我國推動迄今已逾三年，從一開始著重在經濟層面(尤指提升產業發展這個面向)的發展，過去一年亦已逐漸將焦點轉移到政府的透明治理。政府與民間的互動，也逐漸從公民咖啡館進步到黑客松，我們可以從2015年5月的台北市政府開放資料黑客松中，看到台北市政府開放了更多以往鎖在資料庫的資料在這次黑客松中被民間做了非常精彩的使用。其中一個得獎作品便是以台北市公車之王307的一日發車資料，由參賽者以精采的地理空間與時空路網視覺化效果呈現了該路公車發車間距的問題，而這問題根據訪談卅年前經常搭乘307公車的乘客後，發現並沒有改善。而該次台北市府的黑客松，我們發現到，政府與民間團體合辦此次活動，再由公民社群參與者發揮創意操作資料的結果，就是官民一起合作發現問題，一起進步。而其中的關鍵，就是讓資料自由，資料一旦可以自由地運用，我們便可以期待從別人已經完成的作品上繼續往上加值前進，創造出更多前所未有的新價值出來。

         雖然開放資料這件事看似在台灣突然間被炒熱，但是數位化過程到了某個時間點，這些積累的政府資料自然會有人發現它各種面向的價值，不論當初把這個議題發酵的人是基於什麼觀點。我們發現開放的確是一個觸媒，開放資料在活化或改變周邊的環境時，並沒有改變資料本身的物理特性，因此，這個資料本身是中性的，開放，才讓它變成觸媒；而封閉，則是一種抑制。開放資料，就是讓資料自由，一旦開放，就不可逆了。

貳、 國土資訊資料的開放

         開放資料中大部分是空間資料，而空間資料的定義早已超脫了傳統認知的測繪製圖，任何資料一旦賦予地理坐標便可以在地圖上呈現。而過去的學習也教導我們，理解位置和位置後面的事實是進行理性決策的基礎（Knowing where and why are the essential for rational decision making)，光討論坐標或圖像資訊是對理解現象沒有幫助的，必須有這個位置其後的現象描述方有意義。英國政府說：Everything Happens Somewhere，也就揭櫫了政府的每一件施政，都是跟空間有關的。

         然而，這個世界上的資訊發展，卻有意無意地將資訊以是否為空間化切分成兩種領域，所謂gis與non gis。不論從我國的國土資訊系統(NGIS)或美國，歐盟都是這樣的作法。但自2009年Tim Berners Lee說raw data, now之後，我們對於政府開放資料與網路上的資料有了新的想像。那就是鏈結資料(linked data)，其原理也就是將有關係的資料連在一起，便可能發生更多我們人類的腦中短時間內無法進行關聯的事實，所謂的where以及why，就會在這樣的機制自動產生關聯，而實現超越人類所能理解where and why的關係，所謂資料價值的產生或更深層次的加值方產生。我們過去熟知的美國Geospatial one stop或是現在的Geoplatform都是以空間資訊為主的目錄服務，也讓我們在概念上似乎有條gis與non gis的界線，但美國政府在Geoplatform上開宗明義說，不論在美國政府的哪個資料入口上，都可找到所有gis與non gis資料，歐盟INSPIRE也將進行與opendata.europa的整合，雖不是資料本身的整合，但透過目錄的整合收取（harvesting)，也讓空間資料與非空間資料的界線不再那麼涇渭分明。這也在做某種程度的宣示：資料就是資料，資料雖有不同特性，但終究需整合應用。

         國土資訊作為國家資訊基礎建設的一環，必須跟過去我們認知的non gis資料進行鍊結，例如健保資料，交通運輸資料（指班次，路線，停等，ETC，場站出入數量...)，而目前各個資料的主管單位都在研擬資料的開放。沒有人可以知道這樣的資料開放後會跟哪些資料產生反應而得出令人驚訝的成果，也絕對不能要確認資料有價值或有什麼用途後才開放，因為，必須承認人的知識是有限的，知識才可能發展。我們永遠無法在現在就替未來決定什麼可以什麼不可以，歷史的發展與當時人類的知識、文明、環境都有關，沒有歷史的必然可以替我們預測未來。替未來留下發展的自由，我們的社會才有更多的空間可以進化。

         空間資料之所以特殊，早期主要來自於我們對於如何用電腦表示空間關係的陌生，而能夠將地圖數位化，在過去數十年來也的確是一個非常了不起的成就。但地圖始終是一種空間資訊的載體，空間資訊並不等於地圖，而應該說地圖是呈現空間資訊一個非常好的工具。

         歐盟在2007年完成了歐洲空間資料基礎建設(INSPIRE)的立法，我們從其資料規格(Data Specification)可以看出，歐盟對於該區域的空間資料基礎建設定義的很清楚，就是Annex I(地址、地籍、坐標、空間參考、交通路網等9項)與Annex II&III(農業、建物、地質、土地使用、土壤、統計區等25項)，這樣的分法就如同我國國土資訊系統的核心資料與基礎資料。我們必須認清一點，國土資訊系統應扮演我國的空間資料基礎建設的角色，而非我國空間資訊發展的總和。

參、國土資訊系統扮演我國的空間資料基礎建設，而非我國空間資訊發展的總和

         國土資訊系統，其實應該是我國的空間資料基礎建設(Spatial Data Infrastructure)，從過去的發展來看，也大抵是扮演這樣的角色，但這廿年的發展似乎有一種現象，就是政府的施政，有空間化的資訊就是國土資訊所要管轄的，因此在過去廿年間，只要是政府單位跟空間資訊有關的計畫，不論是資料建置維護，或是應用系統開發就來申請國土資訊的經費，造成政府施政的經費若不是從國發會(經建會)的國土資訊系統公共建設預算來，好像就不是空間資訊系統的刻板印象。

         既然是空間資料基礎建設，就代表它是開花結果所需的沃土，應關注在基礎建設這件事情上，而非未來會開什麼花，如果需要先決定開什麼花再來決定要什麼土，那麼這絕非基礎建設的意義。基礎建設當然不會十年百年都不會更動，而是隨著時間推移、政府、人民、社會的進化而調整。而社會的進化，所需要的不是一個國家規劃師或施政總舵手在一開始就設定好未來的發展，而是保留足夠的自由給社會讓創意能夠發揮。打個比喻，一個國家百廢待舉，最重要的就是要興建運輸系統、架設電力、水利設施，並發展並選擇政治與經濟上的光譜等等...而未來這些基礎建設的使用者要如何善用這些基礎建設，則是另外一件事。

         我們永遠無法準確預測未來需要什麼，或是只給與資源予那些預測得到的未來，那都會造成社會與文明的停滯，就像民國53年完成的石門水庫，其用途之一的發電，在當時絕對想不到這電力供應在未來可以讓我國發展太空科技或是半導體產業。電力公司不會規定什麼樣的應用才能使用電力，同理，自來水公司也不會限制用途，而這些基礎建設的維運公司也不需要審核用戶使用的方式。因此我們無法指著這些基礎設施說：這是我國政治經濟發展的全部！經濟發展是基於完善的基礎建設與友善環境與創意等諸多政治、社會、教育與外在環境綜合產生交互作用的成果，沒有基礎環境(沃土)，就不會有發展(開花結果)，而扮演基礎建設的角色時，無法也不能預測甚至限制未來的發展。因此我們無法說國土資訊系統，是我國空間資訊發展的總和，未來在國土資訊的推動上，我們必須再更釐清基礎建設的推動才是政府要專注的。

肆、國土資訊的開放推動策略-降低資料流轉成本

         前面論述了基礎建設的推動才是政府要專注的。但在推動前，我們真的理解國土資訊資料開放倒底是什麼問題嗎？

         這三年政府對於國土資訊資料開放的作法多為盤點再盤點，從早期科技政委要求期限內各單位必須開放50項資料，到最近透過法律政委進行虛擬世界的法規調適，以及2015年七月後開始推動開放資料諮詢委員會，設法突破各單位保護資料的保守心態，這些都是非常棒的突圍作法，而社群與政府不斷地開會，說明會，黑客松，以及政府越來越多公務員理解到開放資料的價值後，政民聯手推動反倒成了一個未來可能更值得觀察的典範。然而，除了這些點狀與現狀的突破外，我們可否有可框架幫助在開放資料這個議題上的利害關係人思考呢？

         我把開放資料這個議題從經濟角度(非指產業單一面向)切入（其實不管政治角度或各種角度，都是經濟角度），我認為，政府要怎麼推動開放資料？就來思考怎樣加速資料流轉，或是降低資料流轉成本。

         上述的命題從經濟角度切入，不只是金錢上的獲得，還包含各種利害關係人的獲益、政府透明治理、加速新創企業發展、政府與產業的效率提昇..所有的問題都是經濟問題，經濟問題也跟其他問題有關。例如物理學界不斷研究超導體，就是要設法降低電阻。或是像引擎技術的進步，也是要克服能源轉換成機械能過程產生的損失。降低阻礙，就是提升資源的使用效率。

         那我們要不要預測未來資料會被怎麼用，才能制定出國土資訊開放資料的推動策略與機制呢？答案是：不用。

         在民智大開和網路發達的成熟公民社會，我們其實不太需要一個事先去設定資料未來可以被哪些領域怎麼應用的規劃。開放資料就是讓資料可以自由被運用，而自由的本質就是讓不可預見的事象有充分發展的園地，因為我們對外在的環境無從完整得知及預測，因此更需要資料的自由使用，具有使任一資料自由獲得充分發展的雅量。因此，政府接下來的任務，就僅止於構思怎樣加速資料流轉？降低資料流轉成本。

         目前造成國土資訊資料高流轉成本的面向有哪些？例如對開放的認知、資料的揭露與流通、收費、國家如何看待資料的態度、參與者廣度。如果在這個時間點看這些面向，我們便可以稍稍得出粗略的結論來描述目前開放資料推動的障礙，例如：政府對開放的認知還不夠、資料仍被壓抑隱藏、政府仍想靠收費來解決國庫短絀問題、國家不知道資料是寶貴的戰略資產、參與開放資料的廣度還不夠....那麼我們有什麼樣的工具可以來從這些面向分進合擊降低資料流轉成本呢？我認為至少可以從政策、法制與指南、資訊標準與技術三個層面進行改善。
這三年政府已經做了不少點狀與線狀的開放突圍，現在是該從頭思考倒底政府如何看待資料這件事了。2013年5月9日美國白宮總統行政辦公室的備忘錄：Open Data Policy--Manageing Information as Asset 開宗明義指出，資訊是有價值的國家資源與戰略資產。而FGDC也據此發展美國空間資料的資產管理機制，稱作空間資料生命週期階段成熟度模型(Geospatial Data Lifecycle Stages Maturity Model)，把特定的空間資料列為國家空間資料資產（National Geospatial Data Asset, NGDA)，由專職的FGDC負責看管政府戰略資產，並積極促使這些資產能被妥適管理並提昇品質。

         我國政府應該早點認知到資料對國家的戰略地位，並做適切地宣告，並找出阻礙資料流轉的絆腳石，設定政策、法制與指南、資訊標準與技術等工具來搬開這些阻礙。

伍、國土資訊系統是成就智慧國土的基礎建設之一，而開放是成就智慧國土的基本態度

         近年談國土資訊系統不能不談智慧國土。

         智慧一詞常讓人覺得俗氣與濫用，許多課題為了要能夠吸引注意，紛紛冠上智慧一詞，但若追問下去有何等智慧，卻又難以說明。

         從韋伯字典(Merriam-Webster)對於智慧intelligent的定義：having or showing the ability to easily learn or understand things or to deal with new or difficult situations。中譯為能夠快速學習或理解事務，或是處理前所未見或困難的情況。另一近似詞為聰明smart，韋伯字典對於聰明一詞定義為：showing intelligence or good judgment。中譯為展現智慧或良好判斷。

         而國土，即領土、疆域。國土包含領陸、領空、領水和底土。若把國土一詞冠上智慧，那應該如何說明智慧國土？黃世孟(2013)認為智慧國土乃奠基政府部門建置資訊系統，基於國土規劃與永續使用戰略發展，整合空間層級別監測調查與統計彙編資訊，建立各功能可加值應用國土資訊大雲端，落實政策規劃與決策，營造產業創新與發展，達成空間治理與生活的適居家園。

         上述的定義給定實現智慧國土的手段在於「資訊系統」，目標在於「達成空間治理與生活的適居家園」，其實並非智慧國土的全貌。未來的所謂適居家園應該何等智慧或聰明？我們以智慧或聰明的角度來看，所謂達到智慧國土的狀態時，在這片土地上的環境，以及利害關係者，能夠透過資通訊技術互相連結(尤其是政府與公民、產業、環境之夥伴關係)，並有足夠的洞察能力(insight)了解特定議題的真相，或是能夠處理人類所不能快速理解的空間與時間脈絡，並維持環境與發展的永續。因此，智慧國土的範疇非常龐大，那麼國土資訊跟智慧國土的關係到底是什麼？國土資訊又如何成就智慧國土？

         國土資訊與智慧國土的關係絕非「國土」這個重複的詞彙，而是因為政府與公民、產業、環境的關係都發生在這片土地(國土)上面，當我們探討這些利害關係人的「關係」時，需要一份正確且一致的空間資訊，這些空間資訊，部份就是國土資訊系統中所定義的核心資料與基礎資料。

         承前所述，國土資訊系統是基礎建設，是沃土；智慧國土要透過資通訊技術將這片土地的利害關係人加以連結產生綜效，就需要基礎建設的支持。然而，光是國土資訊這樣的基礎建設是遠遠不夠的，還需要更多政治、經濟與其他科技的支持方能竟其功。然而，現今的社會已不再像過去是菁英政治，而是公民政治，公民的定義不再只是「年滿20歲的國民」，而是能主動參與與政治、經濟活動與關心環境的「參與者」。這裡特別強調參與的意義在於「開放」的態度，亦即，要讓這麼多不同背景、不同環境與不同參與目的之個人或團體能夠與其他公私部門對話，必定基於大家對議題的客觀背景(如環境資訊、經濟資訊等)有相同的認知，開放資料，就是這個客觀背景，就是能讓不同個體在同一「基礎」上對話的那個「基礎」。資通訊技術在智慧國土的「智慧」扮演了非常重要的角色，但這個智慧總在處理人類短時間內無法處裡的大量或複雜資訊(資料)，或是找出隱含在表面事件下的訊息，但是在政策的擬定、資料分析前的前處理、資料的運用方式，甚至是前述資通訊技術所協助人類在短時間內完成的分析，都需要人類後續的解讀研究。菁英政治的時代我們仰賴領域專家，而全民政治的時代政府則須與公民協作。讓資料自由就是官民能夠協作的基礎，其結果就是：社會上每個個體都可以自由運用這些資料已達成其自己的目的，不論是學術研究、政治目的或經濟活動、社會運動…，而在追求自己目的的過程中，透過群體的協調努力與創意，使得運用資料的方式與可能開始無限發揮(如近年公私部門經常舉辦的公民咖啡館以及黑客松)，每個個體可以站在別人既有的努力上前進，進而促使公共利益的提升。

         1974年諾貝爾經濟學獎得主F.A.Hayek曾說：我們逐漸認識到，個人能從更多他所未曾意識到的知識中獲益。在所謂先進文明之中，絕大多數社會生活的好處是：個人在追求他所要達到的目的的時候，能夠使用更多他自己並未擁有的知識；他從未擁有的知識中獲益，而超越他自己的無知範圍。1976年諾貝爾經濟學獎得主Milton Friedman則針對文明社會中在追求自己利益的過程中同時提升整體社會的利益做下註解：利他，是最問心無愧的利己。

         我們當然可以像過去台灣經濟起飛的那個年代信任國家總規劃師或施政總舵手，或是視國家興亡為己任的先賢，讓精英事先擘劃國家的未來，但這種類似計劃經濟的制度已不適用於現在網路發達，甚至政府都必須靠網路與人民互動的公民政治與社會。智慧國土的推動，除了發展資通訊技術帶動產業升級發展，並開發親民親土地的服務應用之外，在過程中最有價值的部分乃採開放態度讓國土資訊的資料能夠以最低的門檻讓它們能夠被自由地使用，透過各種利害關係人的參與、對話、協作找出過去僅在自己領域範圍無法洞悉的事態，是我們認為國土資訊能夠真正成就智慧國土的關鍵。否則，光是資通訊技術而沒有智慧的政府、智慧的人民，何來智慧國土。

         因此，關鍵是開放，而非技術。

陸、結論

         回到前述台灣的地理位置：我們不想跟四周的強國比製造業，若談論周遭強國的創意軟實力，我們又沒有非常有把握，撇開美國與日本不談，我們能夠比西邊與南邊更強的關鍵就在於突出的自由度與民主政體，而創新的軟實力，就來自更開放的政府、更有民主素養的人民、以及更為友善的創業環境加速建立。政府資料的開放，尤其是國土資訊資料，就是國家發展戰略的一帖良方。國家發展的戰略，不論是經濟、軍事、外交，其基本哲學就是讓政府跟人民站在一起，也讓人民跟政府站在一起，這個方式，不就開放透明而已？         講國家發展的戰略或許太沈重，我們就來談文明社會的進步。我們用F.A.Hayek在其自由的憲章第二章論自由文化的創造力時說的話來對國土資訊開放資料做結尾：社會生活所給予人之優惠，其最著者乃個人能享受己所不知之更多知識之利益。此一情境，在一進步的文明社會尤為顯著。即文化越高，利用別人之知識及成就之機會愈多也。故吾人可謂：個人能運用較自己所習得的更多知識以追求自己的目的，有利用自己所未有之知識，以克服無知之限制，則文化進展方開始。

參考文獻

1. 黃世孟，從資訊系統整合談智慧國土之課題，2014。
2. 周德偉，自由的憲章，1972。
3. F.A.Hayek, (1959) The constitution of Liberty.