政府開放資料十一問

政府開放資料十一問

衷嵐焜

摘要

        政府開放資料(government open data)是近十年來非常重要的議題，但在台灣討論政府開放資料時，多僅著重在所帶來的產業價值上，反倒忽略了其更上層的意義，如深化民主、透明政府、治理等。公部門在接受政府開放資料浪潮衝擊時，通常第一個反應是擔心，如資料品質不符期望、或是怕個資外洩、讓民眾權益受損，或涉及國家安全等公務員的責任問題，第二個反應則是部分政府資料目前有法規限制其開放程度，或是因為法規必須要收費，進而擔心一旦開放後會對國庫造成稅收的減損。

開放資料雖然已經是政府政策，但是社會大眾與政府機關仍然對政府開放資料一知半解，尤其是把政府開放資料與經濟發展綁在一起，被賦予成一種新興產業的想像，使得關注的焦點變成：政府若開放資料後會產生多少經濟效益？本文從作者一年多來參與政府開放資料的專案、以及與公民團體、資料主管機關的討論整理了對於政府開放資料議題中最常被問、以及應該關注的十一個問題，其中八個問題引用古典自由主義學者哈耶克(Friedrich August von Hayek，1974年諾貝爾經濟學獎得主)自由的憲章(The Constitution of Liberty)一書中有關自由、文明與秩序之論述，藉此釐清大家對於政府開放資料的疑惑，並希望能開啟對於這個議題超越經濟發展的思考。

壹、不是有資訊公開法，為何還要談開放資料？

        許多人認為民國94年公佈之政府資訊公開法與政府開放資料是一樣的，事實上有很大的差別。雖然從政府資訊公開法第一條的說明：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共用及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」可看出，它與政府開放資料很相像，但是這裡面有兩個最重要的差異，分別是資料/資訊，以及開放/公開。

資料，指的是原始資料集，是特定類型資料的集合，包含財政與預算資料、各項業務統計資料、地理資訊、科學研究資料等，數值分析有助於觀察、瞭解相關問題趨勢或發現問題核心，其儲存方式多為數位元化方式儲存。而資訊，通常指已經經過清理、篩選、消化、分析後的訊息，如各式的分析圖表、文字，而其儲存的格式可能為書面資料、光碟片、微縮片等。

        而公開與開放的差別，在於「知」與「用」。現行的政府資訊公開法主要精神在於公開政府資訊，其資料含量較低、再利用率不高，但是其呈現方式方便一般民眾瞭解政府施政作為，這是「知」。然而開放的深層意涵，在於數位原始資料的開放，再利用率高、與其他資料加值融合性強，具有檢視隱含於資料下脈絡與高經濟價值及開拓新市場的機會，這是「用」。

        以g0v零時政府的政治獻金數位化專案來說，就是一個非常典型區別「知」與「用」的案例。政治獻金資料僅能在監察院以事先申請並在院閱讀檢索(最多影印攜出)，的確是做到了政府資訊公開法要求的，讓人民有「知」的權利。然而內文均是紙本的表格內容，無法以統計方式檢視及分析，也無法將其原始數值資料攜出。因此熱心民眾便影印攜出後掃描，由g0v黑客松構思如何將這些掃描的表格資料數位化。經過許多創意的發想後，決定以自動及人肉OCR與群眾外包方式進行，並在24小時內完成7位政治人物超過30萬筆政治獻金數位化作業，迄今(2015年1月)資料筆數已達638,596筆，並公布在網路上。

        由此例可以看出，資訊公開法其立意在於資訊透明，但在資訊技術早已深耕各界的現時，我們更需要資料可以「自由地、不受限制地」再被利用，方能將不同的資料鏈結起來以發現更多隱含未現的脈絡。

貳、什麼是Tim Berners-Lee定義的開放資料五星架構？

         Tim Berners-Lee是當初網際網路的發明人之一，2009年的TED，他公開倡議”raw data now”；在2010他則提出了如表1的開放資料五星架構(5-Star Open Data Scheme)。

表1 Tim Berners-Lee的開放資料五星架構

評等	意義
★	放在全球資訊網上（任何格式皆可），且採用開放授權條款（如「創用 CC 姓名標示」授權條款）釋出。
★★	以機器可取用的結構資料方式釋出（例如，使用 excel 格式，而不是放上表單的影像檔）。
★★★	如上，但使用非專屬的資料格式（例如：用 CSV [ 以逗號分隔的數值 ] 格式而不使用 excel 格式）。
★★★★	如上，但再加上使用 W3C 的開放標準（如「資源描述架構」）來指稱資料，讓眾人可以指向自己的資料。
★★★★★	如上，但再將自己的資料連結到其他人的資料，以建立資料間的相互關係。

        然而，上表每個星等都必須符合前一星等的條件，亦即，若沒有使用開放授權條款釋出於全球資訊網上，而是在內部以資源描述架構進行連結，也稱不上開放資料。

政府單位近年常有個慣性，就是凡事都要「量化」，要「指標」。因此在Tim Berners-Lee提出這個架構後，政府單位莫不依此架構檢視自己的資料達到幾星？而且台灣人有個毛病，就是不仔細檢視及思考歐美先進國家設計此架構的心法，便急於想要把別人的東西套用在自己身上。以這個架構為例，便有許多政府機關號稱自己資料已達三星水準，因為很多單位早已能夠以中立的檔案格式(如XML)提供資料出去，而事實上這些單位連一星水準都達不到，怎麼說呢？我們僅須從一星開始看起。「放在全球資訊網上（任何格式皆可），且採用開放授權條款（如「創用 CC 姓名標示」授權條款）釋出」。看到沒？很多政府單位忽視「採用開放授權條款釋出」這句話，便急於從技術觀點來看格式是否開放而已。開放授權簡單講就是可以再授權，以及不撤回原有的授權，若政府拿出來的資料不符合開放授權的必要允許，就不是開放資料。下一節我們將說明何謂「開放授權」。

Tim Berners-Lee設計這個架構的心法很簡單，就是資料要能「自由地、不受限制地」再被利用，方能將不同的資料鏈結起來以發現更多隱含未現的脈絡。至於未來會因開放資料變得如何？就沒人知道了，也不會有人可以完整地預測。

參、什麼是開放授權？

        開放知識基金會(Open Knowledge Foundation)曾對與開放一詞作過說明：當知識是任何人都可以自由存取、使用、修改，以及分享，且最多僅受限於註引出處及保持開放的尺度時，它才是開放的。

一份具開放性的授權條款，其條款須符合下列條件(以下內容取自開放基金會對於開放的定義2.0，由中研院自由軟體鑄造廠林誠夏先生翻譯http://opendefinition.org/od/2.0/zh-tw/)：

1、必要的允許
   該授權條款必須不可撤回地允許（或容許）下列事項：
   (1)使用
      該授權條款必須容許授權作品能被自由使用。
   (2)再散布
      該授權條款必須容許授權作品能被再次散布，包括銷售，無論是單獨散布，或視為一部份而與其他不同來源的作品進行彙編後散布。
   (3)修改
      該授權條款必須容許授權作品能被用來創作衍生作品，並且容許這樣的衍生作品，以原授權作品一樣的條款來進行散布。
   (4)分離
      該授權條款必須容許作品裡的任何獨立部份，與其他部份或與原彙編作品一同散布時，都得以被自由地使用、散布，與修改。任何依原授權的條款，於任一散布行為裡取得該作品任一部份之人，皆應與包裹式獲得原作品之人擁有一樣的權利。
   (5)編輯
      該授權條款必須容許授權作品與其他可區隔作品併行散布時，不會增添限制至這些其他作品上。
   (6)不差別待遇
      該授權條款不可針對任何人或團體存有差別待遇。
   (7)傳散
      附著於作品的使用權利，必須適用到所有的收受者，而毋須同意任何額外的法律條款。
   (8)不限目的
      該授權條款必須容許任何目的之使用、再散布、修改，以及編輯；並不可限制任何人將作品運用於特定領域下。
   (9)不收費
      該授權條款不可將任何收費協議、權利金，或其他補償及金錢報酬列為使用條件的一部份。
2、容許的條件
   除了以下的可容許條件之外，授權條款不應限制、模糊化，或以他法降減本定義必要的允許項所示之必要允許：
   (1)姓名標示
      該授權條款得要求作品的散布，須包含貢獻者、權利人、出資者，以及創作者的姓名標示，只要這些指示不致到繁瑣的程度。
   (2)原件完整
      該授權條款得要求授權作品的修改版本，須以不同名稱或版本號來標註，以和原始作品區別；或以他法指示原作的哪些部份已經更動。
   (3)相同方式分享
      該授權條款得要求授權作品的重製或衍生作品，仍採用與原作品一樣或相近的授權條款。
   (4)相關聲明
      該授權條款得要求保留著作權聲明，以及授權條款的標示。
   (5)源碼格式
      該授權條款得要求修改作品應以便利後續修改的源碼格式提供。
   (6)技術限制之禁止
      該授權條款得禁止作品散布，倘若授予權利的行使，受到他種技術方法的限制。
   (7)相互侵犯之禁止
      該授權條款得要求修改者，提供額外的允許予公眾（舉例來說，專利授權），作為其行使被容許權利的必要條件。該授權條款亦得規定，以被授權人間互不侵犯，作為行使被容許權利的允許條件（再次，舉例來說，專利訴訟）。

從上述的說明我們可以看到，開放授權的必要條件很清楚地說明了開放資料，是必須不受限制地授權給下一個使用者作不限目的的使用，甚至不會要求「不能做非法使用」或「合理使用」，這就是一個完全自由的授權(也就是開放授權)。但Tim Berners Lee在其定義則認為，開放資料除了上述必要條件外，最多可允許一項可容許條件，就是姓名標示。

肆、政府資料收錢，是使用者付費很合理

資料，資訊，知識，智慧，這一系列脈絡組成了資訊人所講的DIKW金字塔，原本的內涵其實是人類文明進步的過程。政府開放資料的過程中，經常討論到收費、計價的問題。政府也經常以資料是有價的，或資料產生的過程中花費非常多成本，更有使用者付費的觀點認為政府資料應該收費。如果知識、智慧的累積是人類文明進步的充分條件，那麼資料、資訊能夠傳播就成了文明進步的必要條件。

哈耶克(Friedrich August von Hayek，1974年諾貝爾經濟學獎得主)在1959年所著自由的憲章第三章談論進步的通義時，說了一段令人熱血沸騰的話：

知識的增長極為重要，蓋物資資源具稀少性，必須保留於有限的用途。新知識則人人能用之毫無限制。除非政府作繭自縛，用獨佔、專利的方法，故意造成新知識新技能步物之後塵以稀為貴的境地。知識一旦被發現，則無條件有利於人人。

1959年時還沒有自由軟體，或創用cc，但從Tim Berners-Lee對開放資料的最基本的一顆星定義來看，不就是告訴人類不要設下門檻阻礙知識的進步和文明的發展？

我國政府喜歡用「使用者付費」觀念對於公共設施收錢，這是合理的。但是對於資料也用「使用者付費」這究竟合不合理？我們必須先釐清何謂「使用者付費」？

政府提供的公共服務多具由公共財的性質，並且有所謂「擁擠性」。「擁擠性」的意思是說當使用者使用了某個公共服務時，便會對其他使用者產生排擠，進而降低公共服務的服務水準，舉例來說，某人把車停在路邊停車格後，對於當地能夠提供的停車服務，就少了一格，該駕駛人在駛離停車格前，該停車格不能同時提供其他人服務。因此，「使用者付費」的意義在於減少公共服務在使用上的擁擠與損害，精神在於「以價制量」。

「以價制量」，適用於政府資料嗎？若政府資料以「使用者付費」的原則收費，那我們便可以論證：政府希望用收費來抑制資料的廣大使用，從而減損資料因使用所產生的擁擠和損害；那我們可以進行下一論證：數位資料的使用會造成擁擠。我們必須認知到：數位資料是可以無限複製使用的，其再製成本極低。因此，前面兩項論證完全錯誤，數位資料沒有擁擠和損害的問題，也因此不能用「以價制量」及「使用者付費」對政府資料收費。

可是目前政府的確對資料收費，那我們就要追究這「費」究竟應該怎麼定義？是定義成讓使用者攤還政府當初建立資料時以及維護的成本(這就不對了，我們都有繳稅)、負擔因散播資料所額外造成的成本(規費)，還是以國庫短絀之由對資料收費(這更不太明白其中奧妙)？都是對於知識增長的牽絆。就算我們可以找到法條合法化對政府資料收費，那麼靠對資料收錢，到底對國家發展有什麼幫助？

台灣這兩年政府開放資料的發展總是跟經濟綁在一起。哈耶克對這也有其觀點：凡吾人所期望之迅速的經濟發展，大部分均出於知識創新及繼起之有先後。若無新知之領先，迅速的經濟發展絕無可能。...(略)。吾人經常僅視經濟進步為更大量的物資及設備的累積，致使此理不彰。但吾人之生活水準之提高，亟待知識的增進，此不僅使無人能消費更多之財物，且常曩昔所不知之財物。所得的生長誠有賴於資本的累積，但更有賴於知識的增進。惟知識能使吾人以更有效的方法利用資源，並為資源開拓新的用途。

政府開放資料與錢的關係，應該存在於資料被交易的當下所產生的錢，還是應該著眼於在資料免費傳播因知識創新後所產生的更大外溢效果？這答案從哈耶克的這段話來看不就顯而易見？

伍、政府資料開放萬一造成人民損失或任何弊害，要算誰的？

我們換個問題問：如果在便利商店賣水果刀，有人買去後傷害別人，請問是便利店要負責還是行為人要負責？

以政府資料為例，「開放」這個動詞前面的主詞到底是誰？是保管資料的「那位公務員」，還是政府本身？答案已經很明顯，因此公務員不用擔心資料開放後被誤用產生負面效應而攬禍上身。資料是中立的，它當然可以對社會產生極大貢獻，也可能產生某些不好的影響，這是事先都無法精確預估的。然而要因為一開始預想不到的負面效應而阻止開放，就如過去政府設置出版檢查，只准「官方認為好的」東西上市，這就是對自由最大的戕害，以及對社會進步的剝削，因為，一旦有人以為大家好之名行判斷之實時，也代表這個國家將走向專制。

若真的有人使用政府資料造成生命財產損失，這就要看是否「故意」。不論是民法或是刑法，都對「故意」一詞有定義，例如在刑法上，法學界多數學說認為所謂的故意，是指行為人對於犯罪事實有認識並有意使其發生的主觀意識，這種主觀意識又稱為直接故意。另外，行為人對於犯罪事實有認識且犯罪事實的發生不違背本意時，則稱為間接故意。刑法原則上只處罰故意的行為，例外才有處罰過失的行為。而民法則與刑法一樣，民法上的故意也指明知自己的行為會產生一定的結果而實行這種行為。他與過失一起構成了侵權行為的主觀要件。關於故意和過失的區別，前者是指積極產生認識到或預見到的結果的心理狀態，後者是指缺乏足夠的注意(維基百科)。

因此，若有廠商用了政府開放資料而製作的一個應用程式，導致民眾權利受到侵害，則已經有刑法及民法讓民眾救濟，對公務員來講並無影響，就算可以上綱到國家賠償的範圍，也有國家賠償法供民眾救濟，公務員實在不必太過擔心。

陸、英國也沒有所有資料免費，我們為什麼要免費？

這最常被拿來講的例子就是英國地形測量局(Ordnance Survey)，他們的GIS資料是要收錢的，因此很多政府部門以此為例認為資料應該是要錢的。回答這個問題我們需要從英國地形測量局在政府部門的定位觀之(http://www.ordnancesurvey.co.uk/about/governance/)。地形測量局屬於非內閣部會(non-ministerial department)，但亦屬政府機關，有自己獨立的預算和獨立的資源帳戶，員工也是公務員，但沒有部長，是由法定的董事會治理，董事會通常是由部長任命，透過編列預算的主管部會首長(部長)向議會負責。同時它也是政署(agency)。政署通常是政府部會的所屬，由執行長(Chief Executive，CEO)和管理董事會領導。政署執行部長指定的政策，由公務員組成，公權力來自於法律的賦予，但沒有獨立的法人資格，它們的財政預算併入主管部會的預算，部長雖然不用管理政署的日常運作，但仍需向議會負責其執行成效。有一些政署具有「營運基金(Trading Fund) 」 的地位，這種政署有自己的帳戶，不併入所屬部會的預算，由自己的收入支應費用。英國國會通常會設定他們的資本報酬率目標，而國家主計辦公室(National Accounts)在辦理核算時，這類的政署被視為國營公司。因此，以英國地形測量局對資料收費來說先進國家也收錢是不瞭解英國政府制度產生的誤解。

當然，先進國家也有對政府資料收費的，但那絕對不是我國政府也要對資料收費的理由，況且，2011年一份歐盟針對歐洲政府所做的政府資料定價策略的研究報告(Pricing of  Public Sector Information Study, POPSIS)結論也指出，越低的收費越能夠刺激經濟活動、市場動能、創新與就業。

我國目前管理空間資料的單位，完全不具國營公司的性質，因此政府資料要向人民收錢時，必須先把那個「錢」是什麼釐清，究竟是收規費，還是使用費？還是稅？

至於台灣早已習慣看美國老大哥腳步做事，久而久之就產生自卑感，認為自己不需要腳步太快，或是，政府不需要腳步太快，殊不知，這就是國家競爭力衰弱的指標之一。我國現在面臨全球競爭力的極大挑戰，政府若能夠降低資料傳播的門檻(或甚至沒有門檻)，應可在提升國家競爭力的議題上注入強心針。

柒、政府是不是怕開放資料後反而被罵，因此不敢開放？

許多政府單位不想開放自己資料的其中一個原因是：我若好心開放出來，反而被外界拿來加油添醋胡亂攻擊，沒事找事。

我們不想一直以人民的觀點「我納稅，公務員的薪水是人民付的，政府資料本來就該開放」這種心態回答這個問題，而是以一個有效率且能持續成長的企業管理觀點觀之：若我能花很少的代價請別人幫我找出營運上的問題，讓我能持續進步，這實在是太划算了。人民若能夠主動幫政府找問題、找毛病，不就是聯合國全球治理委員會所提的「治理governance」中的樣貌？這是多少先進國家積極大步邁進的夢想地？！

政府對於其資料品質是否有把握，也許是評估願不願意開放的條件之一，當然，民間也會認為政府對自己資料沒有信心，所以對開放有所保留。不過我們必須說，資料品質與時間、成本形成一個三角關係互相連動，為了要讓資料品質提升0.01%，可能需要花費多100倍的代價。況且，很多資料品質不良的原因有其技術瓶頸與歷史因素，因此，我們在要求政府開放資料的時候也需要體諒政府在產生這些資料時可能已經在時間與成本的牽制下極大化資料品質；當然，我們也希望政府能夠更放開心胸，虛心接受批評與改進。

捌、政府資料開放到現在也沒什麼產業價值？

這也是2012年政府開始嘗試開放後，最常被人拿出來問的問題之一。首先，政府開放資料並不是只為了產業。我們從美國的開放資料政策來看，2013年5月9日的白宮行政命令，其主題為：使開放與機器可讀作為政府資訊的新基準(Making Open and Machine Readable the New Default for Government Information)，在其開宗明義就談到，資料開放主要是為了鞏固民主、強化為民服務效能，以及促進經濟成長。這裡要特別關注的是新基準(New default)。新基準的意思是，只要是政府資料就應該以機器可讀的方式開放出來，不應有其他的限制，除非涉及隱私、機密與國安，也就是說，在美國，政府資料應該都是開放的。然而我國一開始在開放政策的推動上，不知為何被導向成促進經濟發展？

現在當然還看不到任何因為開放資料產生的經濟效益，原因至少包含下列幾項：

1、    授權不清：也就是目前政府的資料鮮少符合開放授權條款定義的，若有，也多是短期難以產生經濟效益的資料。民間在不確定使用資料後會不會產生疑義的情況下，當然不敢貿然使用

2、    開放項目不多：其實到現在為止，幾宗較為明顯能夠產生經濟效益的資料都是不開放資料，如健保資料、通用版電子地圖、各種災害潛勢資料等。

3、    政府資料品質不符期待：我們必須認清一件事實：政府資料即便有一天完全開放了，也未必能即刻產生經濟效益，原因是這些政府資料的存在一開始並不是為了經濟效益，而是政府的施政所需，因此其資料內容並非為了讓產業能夠產生經濟效益的。我認位必須經過一段幻滅期，讓政府與人民開始磨合出發揮資料價值的生態系統(如Gartner每年公布的Hype cycle for emerging technologies)。

4、    資料與資料間的關聯需要有標準：能夠從單一的資料發展出極大的商業應用其實不容易，至少都需要混搭。若資料與資料間能夠彼此產生關係，且是一開始想像不到的關係，就可以創造無限可能。而這也就是Tim Berners-Lee希望看到的鏈結資料。鏈結資料的想像需要某些標準才會成真，如資源描述架構(RDF)。

5、    缺乏想像力與友善創意環境：這是我們最不願意承認的一點，台灣人缺乏創意與想像力嗎？我們的產業環境對於新創公司友善嗎？為什麼資料都攤在面前了仍舊找不出營運模式？是競爭力衰退？法令過時？看來我們必須開始思考政府開放資料後的下一步，也就是國家競爭力在哪裡的戰略觀點。

玖、政府資料開放後會圖利廠商？

曾有政府官員認為資料開放後可能產生圖利廠商的疑慮，這疑慮是來自於能夠妥善運用或處理某些資料的廠商非常有限(或僅有一家廠商)，因此一旦開放該項資料，就可能被外界解讀為圖利某些特定廠商，這乍聽之下很有道理，但這完全是不理解社會進步的內涵。

前面提過哈耶克在其自由的憲章第三章談進步時，說了這麼一段話：新知識的獲得出於社會內少數人士之試驗及創發，對大眾而言則為免費之贈品。賴此贈品之助，一般的進步，方屬可能。此及為先導者之成就，便利繼起者之進展。

我們絕對不能期待一個實質平等的社會(似乎只有共產主義有這種理想)，因此只能期待法律的平等，而對於能夠因為有能力運用資料產生價值的廠商，更應該讓其盡情發揮，原因在於這個社會每次大步的進步，不都來自於一開始僅有少數人能夠獨享該技術或事物帶來的便利與利益？但他們在享受時也付出了相當高昂的代價，最終總會因技術進步或量產使得價格便宜而普及於大眾；而同時間，能夠產生下一階段社會進步的條件也在發明當中，在我們享受便宜的福利當下，正有一批人以高昂的代價先行享受了我們在未來才有可能以低代價享受的產品。社會就是如此不斷地有人作為先驅，方能帶動整體社會的進步。

壹拾、資料開放後需要管理嗎？

這兩年討論資料開放的文章非常多。我們想問下一個問題：若政府資料真的都開放了，要管理嗎？怎麼管理？

這問題超越很多人想像，我們可能會先從不好的地方開始想：有人斷章取義用資料罵政府、有人把不同資料融合起來找政府麻煩、有人用政府資料做犯法的事、可能有人因此被洩漏個資而權益受損…。這是想不完的， 我們總是預想許多可能會發生的弊害讓自己害怕而開始做許多無謂的未雨綢繆，例如對資料做很多限制以防止弊害之發生，同時，也防止許多有利於社會之益事。

蘇格拉底有句名言：承認自己的無知是智慧的起點。不論我們怎麼在事先做任何規劃，對於未來的不確定性，我們終究無法完全掌握。套句賈伯斯的名言：你無法預先把現在所發生的點點滴滴串聯起來，只有在未來回顧今日時，你才會明白這些點點滴滴是如何串在一起的。

我想要談的是，一個正常的社會是一個有機體，亦即，通常你不需要太去刻意從外部去干預或修正一個混亂，有機體自會有一種自發性的秩序去修正，或適應。西班牙自由主義學者喀塞特曾說：秩序非外迫使於社會的壓力，乃自內建立的平衡。哈耶克在其自由的憲章第十章論法律，秩序與命令時曾論：自由之敵歷來將其論辯基於這樣一種觀點，即人類事物中的秩序乃是以一些人應當頒發命令，另一些人服從命令為必要條件。這個論點之所以是錯誤的，是因為他們沒能意識到人類活動的有效合作，並不需要某個有權下達命令的人進行刻意的組織。基本上，社會秩序是由個人行為需要依靠與自己有關的別人的行為能夠產生預期的結果而形成的。換言之，每個人都能運用自己的知識，在普遍與沒有具體目的的法治規則之內，做自己要做的事，這樣每個人都可深具信心地知道自己的行為將獲得別人提供的必要的服務，社會秩序就這樣地產生了。這種秩序可稱之謂：自動自發的秩序 (spontaneous order) ，因為它絕不是中樞意志的指導或命令所能建立的。這種秩序的興起，來自多種因素的相互適應，相互配合，與它們對涉及它們底事務的及時反應，這不是任何一個人或一組人所能掌握的繁復現象。這種自動自發的秩序便是博蘭尼（Polanyi）所謂的：“多元中心的秩序(polycentric order)”。（林毓生，2014）

自由主義學者認為社會中必有一秩序能夠調和衝突，看似理想，事實上則不斷地在我們社會中出現，例如維基百科在一開始為了維持內容品質設有審查制度，因此願意貢獻者少，但在廢除審查制度時，的確會有許多錯誤或惡搞的行為出現，但始終會有如白血球一樣角色的機制修正這些錯誤，因而自成了一個生態系統，如今成為全世界最大的百科全書。同樣地，開放街圖(OSM)、g0v零時政府等，同樣也是這種自發性秩序表現的生態系統。

這一節問的是資料開放後需要管理嗎？何謂管理？大部分人聽到的管理背後的意涵是控制嗎？我不認為資料開放後需要管理，更遑論控制，任何對知識的控制都是對文明的戕害。資料開放後就如同書店的書籍，電子期刊資源完全開放，我們巴不得這些資源趕緊釋出被不斷地自由檢視、運用、傳播。當然，自由非指一切美好事物及弊害之不存，她或許一開始會不符期待、可能會失序，但我們終究相信一個文明社會終究會有一自發性的秩序調適所有利益與弊害。

壹拾壹、資料開放的意義在哪裡？

在第八點我們舉了美國政府對開放資料的立場作為例子。開放資料的意義就是：民主、效率、經濟。台灣只能想到經濟嗎？難道政府沒有想過開放資料的戰略價值嗎？我們試著從自己的地理位置開始思考起：台灣在西邊有製造業與科技業都很強大的中國、北邊有日本和韓國、南邊有東南亞國協，西邊隔了太平洋與美國相對。當這十多年台灣的製造業西進與南進之後，我們也常自詡自己還擁有軟實力。什麼是軟實力？簡單講就是非屬那些重複性、製造性的工作，如管理、領導、創意、文化等等。我認為，自由與民主素養也是種軟實力，翻開IMD 2014 World Competitiveness YearBook(2013統計結果)看一下各國的整體排名，台灣從2012年的排名第11退到第13，而前十名的國家其自由與民主素養一般說來比我國稍低的僅有新加坡、香港、阿拉伯聯合大公國，為什麼這些自由與民主素養咸認為比我國稍低的國家其總體競爭力排名竟比我國高？我無法在此論述，但比較明顯可見的理由是，這些國家以經濟及政府施政效率換取較低的自由與民主制度。在政體相對專制的國家裡，我們經常看到由國家計畫及力量干預經濟發展以偏斜某種領域藉以抬高其發展的情況非常普遍，而這種偏斜同時間也抑制了其他的發展，如自由與民主素養，而長期在此政體下之人民也普遍接受政府以這種方式發展經濟並抑制民主素養的提升，或願以自由的限制換取。

民主政體的發展，在近廿年網際網路普遍之後有了與數百年前不太一樣的發展，也就是「開放政府」。但開放政府的運作，必須擁有「自由」(民主政治不代表具有自由，只是民主政體比較容易產生自由，請詳哈耶克著自由的憲章第七章多數之治)。作為一個開放政府，應致力讓政府資訊資源可以易於查找、取用以及有用，能夠滋養創業精神、創新、以及科研的探索以改善人民的生活以及增加工作機會。

為什麼說開放資料能夠滋養創業精神並刺激創新？我舉一個小例子，這要從數十年前美國開放了氣象資料以及全球定位系統資料開始談起。從開放那時候起，美國的企業家和發明家便開始使用這些資源建立了導航系統、氣象廣播與預警系統、適地性服務應用、精準農業，以及其他的應用，這些無數的應用直接間接地改善了美國人的生活並引領經濟成長以及創造就業機會。而在近幾年，上萬個跨不同領域的政府資料資源如健康、醫藥、教育、能源、公共安全、全球發展以及財務資料都以機器可讀的方式免費地公開到data.gov。企業家與發明家也因為這些資料發展了不計其數有用的新產品以及商業模式，更重要的是，在這過程中亦創造了就業機會。為了持續讓政府開放資料能夠增加就業機會、提升政府效能，以及增進社會公益，政府資料的原則必須是開放且能夠機器可讀的，政府資料應該在其生命週期中當作一個智慧資產來提升它的交互操作性以及開放性，以及盡可能地在法律基礎下允許使用以確保資料能夠簡單查找、取得及使用。

回到前述台灣的地理位置：我們不想跟四周的強國比製造業，若談論周遭強國的創意軟實力，我們又沒有非常有把握，撇開美國與日本(日本從明治維新之後就變成世界列強)不談，我們能夠比西邊與南邊更強的關鍵就在於突出的自由度與民主政體，而創新的軟實力，就來自更開放的政府、更有民主素養的人民、以及更為友善的創業環境加速建立。政府資料的開放，就是國家發展戰略的一帖良方。國家發展的戰略，不論是經濟、軍事、外交，其基本哲學就是讓政府跟人民站在一起，也讓人民跟政府站在一起，這個方式，不就開放透明而已？

講國家發展的戰略或許太沈重，我們就來談文明社會的進步。我想用哈耶克在其自由的憲章第二章論自由文化的創造力時說的話來對政府開放資料做結尾：社會生活所給予人之優惠，其最著者乃個人能享受己所不知之更多知識之利益。此一情境，在一進步的文明社會尤為顯著。即文化越高，利用別人之知識及成就之機會愈多也。故吾人可謂：個人能運用較自己所習得的更多知識以追求自己的目的，有利用自己所未有之知識，以克服無知之限制，則文化進展方開始。

本文所提哈耶克自由的憲章之內容，主要擷取自周德偉於1971年之譯本，部分來自林毓生教授與劉正來之翻譯。