思考下一世代的國家地理資訊系統(3)

參、新定位：從新公共管理到善治

從近幾年國家的幾項重大施政爭議（如國光石化，大埔爭地，服務貿易協定以及核四存廢），可以看出公民團體在這些事件所扮演的角色，基本上是站在政府對面的對抗者，為何這些政策不若社區總體營造通常可以創造雙贏甚至多贏的局面？除了上述這些政策複雜性高，牽涉層面廣以外，從許多政策評論可以歸納出缺少與公民團體有效溝通是主要因素之一，政府的政策不能妥適宣達，或是層面與深度不夠，都有可能在這網際網路發達的年代造成政府對公民活動強度的低估。例如2014年3月學運之際，透過簡單的網際網路工具便可在短時間內號召數十萬人上街對政府施壓並進而影響政策方向可見一般。

從近年公民活動的強度觀察，事實上我國民間，尤其是對公共政策關心的程度，早已在網際網路發展的歷程中隨之成長，政府施政甚至首長發言動見觀瞻，亦動輒得咎。透過網路的傳播力量能造成的影響，可以阻礙政府施政的推動，但卻也能夠幫助政府調整施政方向並獲得公民的支持，讓善治的層面可以從區域性的社區總體營造，提昇到全域性的公共建設層面。

因此，善治(good governance)是目前世界各國政府革新的思維，其具體實踐，則可由近年歐美政府開始進行政府開放資料(government open data)看出端倪(有關開放資料之說明請詳本章第二節)。

治理，根據聯合國「全球治理委員會」（Commission on Global Governance）的定義為：「治理」為「很多公共的或私人的、個人和機構，在處理他們共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突或不同利益得以被調和並採取聯合行動的持續過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和建制，以及種種非正式的安排」。而學者認為治理是「引導社會與組織的藝術」，一種當責能力（accountability）與回應能力（responsibility）的權力運作。而學者Rhodes更提到網絡在治理的重要性：「自我管理的、組織間的網絡」（self-organizing, interorganizational networks），網絡為政府、市場結構之外另一種新的治理型態。

我們從聯合國所舉善治的九項特徵來看傳統政府以及治理的差異，可由威權來源、權力發動方式、本質、公民觀點、活動範圍以及政策實施等面向分析如表3- 1：

表3-1傳統政府與治理的差異

比較主體 分析面向	傳統政府	治理
威權來源	公共部門	公部門與私部門
權力發動方式	由上而下	上下互動
本質	典章制度運作	參與者互動調適、協作
公民觀點	較不重視公民觀點	國家與公民社會相互依賴
活動範圍	政府機構	政府與民間組織
政策實施	即便大多數人反對，亦可能實施	治理依靠的共同追求的目標，並且亦未必需要強制的力量來壓制任何挑戰而迫使他人服從

在邁向善治的過程中，我們必須要體認到在這網際網路的時代，任何議題都能夠因為網絡快速組織成社會關注的焦點，如同前述，這焦點的討論若能夠善用公民的力量，讓政策的形成不至於僅有政府觀點、讓政策的考量能夠更廣納各種利害關係人、讓政府與民間一同完成一項施政、一同當責、讓政府的強制力量儘量減少使用，政府的施政便能獲得大多數人的理解與認同，施政品質能夠提升，也由於善用私部門的力量，許多公共服務得以透過市場機制傳遞，讓政府減少支出，卻又能提供比過去大有為政府更為貼近人民的服務內容。

這便是我國政府所面臨到的衝擊。人民對於參與公共政策討論的熱衷度比以往明顯，雖然過去政府對於大型經濟投資必定參考工商團體意見，然任何有利於一方的施政推動通常必然對另一方造成衝擊。雖然永遠不會有各方鼓掌叫好的施政，但是一項政策的推動若在形成的過程中，吸納各個利害關係人的意見絕對是邁向善治的充要條件。

因此，政府的施政態度必須有所轉換，在國際上從政府邁向治理的道路上，公民的參與絕對是避免不了的方式，它可能會造成施政效率的低落，但別忘記，治理的工具也包含了強制的法律使用，因此並非毫無主見的廣納公民意見。而公民亦必須體認，積極參與政策討論甚至對抗未來亦有可能付出代價，因為治理的過程中，參與者是要當責的，並非不負責任地攪亂一池春水。國家地理資訊系統到2020年的推動，自不能自絕於公民覺醒的社會現狀，應以更先進的「善治」思維注入NGIS 2020的規劃。

本節所論述的政府改革過程、國際上政府治理演進階段等分析，大致可由表3- 1作為總結，亦即，本計畫的規劃理念，需與「善治」的方向與手法一致，這便是NGIS 2020設計其願景、目標與價值時，最重要的靈魂。